انديشه‌های حقوق عمومی

گذر از «مداخله بشردوستانه» به «مسوولیت حمایت»[1]

دکتر هومن موثق[2]

در طول تاریخ، دولتها بنا به دلایل گوناگونی علیه دیگر دولتها اقدام نظامی کرده­اند و با وجود پیشرفتهایی که در نیمه دوم قرن بیستم در نظام حقوقی بین­المللی حاصل شد، پدیده جنگ همچنان از واقعیات زیست بشر است. البته شایان ذکر است که حقوق بین­الملل معاصر در برخی شرایط اقدام نظامی را مجاز دانسته و حتی آن را تجویز می­کند. در حقیقت، توسل به قوای قهریه از جمله ابزارهای تضمین قواعد هر نظام است و به سختی می­توان تصور کرد که قواعد حقوقی، بدون ابزارهای کنترلی و حمایتی توسط همه تابعان حقوق به درستی اجرا شوند. با وجود این، توسل به نیروی مسلح در روابط بین­المللی همواره باید با رعایت شرایط دقیقی صورت گیرد تا از آثار و تبعات سوء آن تا حد امکان پیشگیری شود.

«مداخله بشردوستانه» از جمله دلایلی است که برخی دولتها، به ویژه از اواسط قرن نوزدهم به بعد، برای توجیه اقدام مسلحانه خود علیه دولتهای دیگر مطرح کرده­اند. مداخله بشردوستانه در مفهوم مضیق و کلاسیک خود به معنای هر اقدام مسلحانه دولتی علیه دولتی دیگر است که برای صیانت از جان و آزادیهای شهروندان دولت اخیر که قادر یا مایل نیست خود چنین صیانتی را برای آنها فراهم کند صورت می­گیرد. ولی مفهوم موسع مداخله بشردوستانه اعم از اقدام مسلحانه و سایر اقدامات غیر مسلحانه­ای است که ممکن است صورت گیرد؛ از جمله بلوکه کردن داراییهای مقامات کشور قاصر یا خاطی و منع صدور روادید برای آنها، یا وضع تحریمهای فراگیر علیه آن دولت. چنین اقداماتی ممکن است به صورت یکجانبه یا چند جانبه باشند، یا توسط سازمانی منطقه­ای همچون ناتو صورت گیرند.

باید توجه داشت که این مفهوم متمایز از «کمکهای بشردوستانه» است که ناظر بر ارایه کمکهایی به صورت آب و غذا، وسایل پزشکی و دارو، امکانات بهداشتی و مانند آن به دولتی است که به چنین کمکهایی نیاز دارد و بیشتر در موارد بحرانی همچون سیل و زلزله ارایه می­شوند. بدیهی است که کمکهای بشردوستانه با رضایت دولت دریافت کننده همراه است، در حالی که هدف مداخله بشردوستانه حمایت از مردم یا گروهی از مردم آن کشور است که این امر عموماً در مقابله با دولت صورت می­گیرد.

با توجه به ارتباط مفهوم مداخله بشردوستانه با برخی مفاهیم و اصول دیگر حقوقی، به ویژه مفهوم حاکمیت و اصل ممنوعیت مداخله در امور داخلی دولتها، مداخله بشردوستانه جنبه­های پیچیده حقوقی بسیاری را مطرح می­کند. در نتیجه، دیدگاههایی که در طول زمان و به فراخور پیشرفت نظام حقوقی بین­المللی درباره جواز یا منع مداخله بشردوستانه مطرح شده­اند متفاوت بوده و هست. البته برخی دکترینهای مطرح شده به جوانب غیر حقوقی این گونه مداخلات نیز توجه کرده­اند، و این بیشتر به دلیل استقرار اصل منع تهدید یا توسل به زور در نظام حقوقی بین­المللی پس از تاسیس سازمان ملل متحد است. ولی در اینجا هدف آن است که با توجه به وضعیت نظام بین­المللی موجود، برخی ابعاد حقوقی مداخله بشردوستانه به اختصار بررسی شوند.   

منع توسل به زور و مداخله در امور داخلی دولتها

پیشرفتهای تکنولوژیک موجب شد که جنگ جهانی دوم از شدت و گستردگی متفاوتی برخوردار باشد. ایدئولوژی نازیسم و نژادپرستی نیز منجر به فجایعی شد که مرگ ملیونها انسان بی­گناه را در پی داشت. این وقایع، جهانیان را بر آن داشت تا راه کاری برای پیشگیری از تکرار چنین فجایعی پیش بینی کنند. از جمله روشهای پیش بینی شده، منع تهدید یا توسل به زور در روابط بین­المللی و ایجاد نظام امنیت جمعی در چهارچوب شورای امنیت سازمان ملل متحد بود. در عین حال، توجه به حقوق بشر و آزادیهای بنیادین افراد به منظور تامین شرایطی که مانع استبداد و ستم در عرصه ملی کشورها شده و امکان دگرستیزی و مخاصمه را کاهش دهد از دیگر تدابیر جامعه بین­المللی بود.

اصل ممنوعیت تهدید یا توسل به زور در بند چهار ماده دو منشور به این نحو اعلام شده است: «همه اعضا در روابط بین­المللی خود از تهدید یا توسل به زور علیه تمامت ارضی یا استقلال سیاسی هر دولت، یا به هر نحو دیگر که مغایر با اهداف ملل متحد باشد، خودداری خواهند کرد». در عین مطلق بودن این ممنوعیت، خود منشور شرایطی را پیش بینی کرده که در آن می­توان از نیروی نظامی استفاده کرد. این موارد شامل دفاع از خود بر اساس ماده 51 منشور و اقدام جمعی و با مجوز شورای امنیت بر اساس فصل هفت منشور (ماده 42) است.

بر اساس ماده 51 منشور، چنانچه دولتی مورد حمله مسلحانه واقع شود می­تواند به صورت فردی یا جمعی از خود دفاع کند. البته دولت مذکور باید بلافاصله اقدامات خود را به شورای امنیت گزارش کند و شورا نیز موظف است اقدام لازم به عمل آورد تا صلح و امنیت را اعاده کند. شورا نیز می­تواند بر اساس ماده 42 منشور مجوز انجام عملیات نظامی صادر کرده و در مواردی که به موجب ماده 39 منشور تهدید یا نقض صلح را احراز کند و اقدامات غیر مسلحانه (بر اساس ماده 41) را برای حل مساله کافی نداند، به انواع اقدامات نظامی مبادرت کند. همه دولتهای عضو ملل متحد نیز به موجب ماده 25 منشور مکلف به پذیرش و اجرای تصمیمات شورا هستند.

بنابراین منشور به دولتها اجازه نمی­دهد با توجیه بشردوستانه به دولتی دیگر حمله نظامی کرده و تمامت ارضی آن را نقض کند. در حقیقت، بدون مجوز شورای امنیت، چنین اقدامی می­تواند به منزله حمله تجاوزی توصیف شود و آثار و تبعات خاص آن را برای دولت متجاوز در پی داشته باشد. با این حال، تجارب تلخ عملکرد شورای امنیت در مواقعی که به اقدام فوری نیاز بوده تا از تلفات انسانی گسترده پیشگیری شود، کارآیی این نظام را زیر سوال برده است. وقایع سودان، سومالی، کوزوو، بوسنی، روآندا، هاییتی، غزه و مانند آن، همگی نشان از آن دارند که شورای امنیت در بسیاری از موارد یا اقدامی نکرده، یا در تدارک اقدام موثر چنان تعلل کرده و تاخیر داشته که در عمل موجب کشته شدن هزاران انسان بی گناه شده است.

وجه غیر مسلحانه مداخله بشردوستانه نیز مورد انتقاد بسیاری از دولتها قرار گرفته و آن را مغایر با اصل منع مداخله در امور داخلی دولتها دانسته­اند. این اصل که در بند هفت ماده دو منشور قید شده تصریح دارد که ملل متحد نمی­تواند در اموری که اساساً در صلاحیت ملی هر دولتی قرار دارد مداخله کند. بند 7 ماده 2 منشور سازمان ملل متحد اعلام داشته: «هیچ یک از مقررات مندرج در این منشور، ملل متحد را مجاز نمی‌دارد در اموری که اساساً در صلاحیت داخلی هر دولت است دخالت نماید و اعضا را نیز ملزم نمی کند که چنین اموری را بر اساس این منشور فیصله دهند؛ ولی این اصل نافی اعمال اقدامات قهری پیش بینی شده در فصل هفتم نیست.»

قید «صلاحیت داخلی» دولت از اهمیت خاصی برخوردار بوده و ناظر بر اموری است که هر دولت در خصوص آنها صلاحیت تام و تمام داشته و می تواند کاملاً با صلاحدید خود درباره آنها تصمیم بگیرد. بدیهی است در مواردی که دولتی تعهدی بین­المللی داشته باشد، باید آن تعهدات را در رویه خود لحاظ کند. در غیر این صورت، ممکن است مسوولیت بین­المللی آن دولت مطرح شده و آثار و تبعات نقض تعهدات بین­المللی بر آن تحمیل شود. به عبارت دیگر، حد صلاحیت داخلی دولت را باید با تعهدات بین­المللی هر دولت تعیین کرد. البته باید بین انواع تعهدات بین­المللی نیز تمایز قایل شد. آنچه که در تعیین حد و دامنه اصل عدم مداخله اهمیت ویژه­ای پیدا می­کند، تعهداتی است که دولتها بر اساس حقوق بین­الملل عام و قواعد مربوط به نظم عمومی بین­المللی بر عهده دارند.

همچنین، بر اساس نظام بین­المللی مسوولیت دولتها، هر عمل متخلفانه بین­المللی موجب مسوولیت بین­المللی دولت خواهد بود. عمل متخلفانه، فعل یا ترک فعلی است که از نظر حقوق بین­الملل قابل انتساب به دولت بوده و متضمن نقض تعهدی بین­المللی باشد. واضح است که تعهد بین­المللی دولت را از منابع مختلفی می­توان دریافت، از جمله معاهدات، عرف، و اصول کلی حقوقی. به تعبیر دیگر، اگر دولتی به موجب هر یک از این منابع تعهدی حقوقی داشته باشد و آن را نقض کند، عمل متخلفانه­ای مرتکب شده که می­تواند مسوولیت بین­المللی آن را مطرح کند. ولی نکته­ای که باید به آن توجه داشت این است که برخی از قواعد حقوق بین­الملل، ماهیتی آمره دارند و نه تنها هیچ گونه تخلفی از آنها جایز نیست، بلکه هر دولتی می­تواند اقداماتی به عمل آورد تا از استمرار نقض آن قواعد جلوگیری کند. در حقیقت، بر اساس طرح کمیسیون حقوق بین­الملل درباره مسوولیت بین­المللی دولتها، نقض قواعد آمره، دولتها را مکلف می­کند برای خاتمه دادن به آن نقض با یکدیگر همکاری کرده و وضعیت حاصل از آن را شناسایی نکنند.

اگر به قواعد مندرج در اسناد بین­المللی حقوق بشر توجه شود، ملاحظه می­گردد که برخی از آنها در نظام حقوقی کیفری بین­المللی نیز انعکاس یافته­اند. برای مثال، با مراجعه به ماده هفت اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی ملاحظه می شود که قتل، شکنجه، ناپدیدی اجباری، زنای به عنف، حبس بر خلاف قواعد بنیادین حقوق بین­الملل، آپارتاید، آزار و اذیت گروهها که به دلایل قومی، سیاسی، مذهبی، ملی، فرهنگی یا جنسی صورت گیرد و سایر اعمال غیر انسانی که به عمد و با هدف ایجاد درد و رنج شدید یا صدمه جدی به سلامت روحی یا جسمی انجام شوند، همگی از مصادیق جرایم علیه بشریت بوده و قواعدی آمره به حساب می آیند.

بنابراین، از نظر حقوقی هیچ دولتی نمی­تواند به ارتکاب چنین اعمالی مبادرت کرده و در مقابل اعتراض دولتهای دیگر مدعی دخالت در امور داخلی خود شود. همانگونه که هیچ کس در هیچ کشوری نمی­تواند در منزل خود مرتکب قتل شود و به استناد اینکه در منزل خود چنین عملی مرتکب شده، آن را در زمره مسایل مربوط به حریم خصوصی خود بداند و از مراجع رسمی بخواهد واکنشی نشان ندهند. جامعه بین­المللی نیز نسبت به نقض قواعد آمره واکنش نشان داده و خواهان توقف آن خواهد شد. چنین واکنشی نه تنها مصداق مداخله در امور داخلی دولت خاطی نیست، بلکه نظام حقوقی بین­المللی دولتها را مکلف می­داند برای توقف چنین مواردی اقدام کرده و با سایر دولتها همکاری لازم را به عمل آورند.

نتیجه آنکه بر اساس قواعد منشور سازمان ملل متحد، مداخله بشردوستانه مسلحانه­ای که بدون مجوز شورای امنیت باشد ممنوع است. البته ممکن است اقدامی صورت گیرد و شورا در نهایت آن را تایید کند، مانند اقدام نظامی ناتو علیه یوگسلاوی سابق؛ یا خود شورای امنیت وضعیتی را تهدیدی علیه صلح تشخیص دهد و چنین مداخله­ای را مجاز بداند. همچنین، به نظر می­رسد که با وجود اصل ممنوعیت مداخله در امور داخلی دولتها، مداخلات بشردوستانه غیر مسلحانه­ای که در پاسخ به موارد نقض گسترده و نظام­مند حقوق بشر توسط دولتی صورت می­گیرند را باید مجاز دانست، به ویژه در مواردی که این موارد نقض با ارتکاب جرایم بین­المللی همراه باشند.

توجه به تمایز بین مفاهیم «حاکمیت» و «حکومت» می­تواند به روشنتر شدن این نگرش کمک کند. در نظام بین­المللی، دولت (State) نهادی است که عناصری از قبیل سرزمین معین، جمعیت دایم، حکومت (government) و اهلیت برقراری رابطه با سایر دولتها را داشته باشد. در بین این عناصر، حکومت را نباید با حاکمیت (sovereignty) یکی دانست، هر چند فرض بر این است که هر حکومتی دارای حاکمیت است. حقیقت آن است که حاکمیت از آن مردم است و مردم هستند که با اعمال حق تعیین سرنوشت خویش، نظام سیاسی خود را تعیین کرده و از طریق انتخاب نمایندگانی، «به واسطه» اعمال حاکمیت می­کنند. بنابراین، حکومت را نباید چیزی بیش از واسطه مردم در اعمال اقتدار و صلاحیت انحصاری در قلمروی خاص پنداشت.

چنانچه حکومتی نمایندگی مردم را نداشته باشد و به واسطه زور و سرکوب اعمال اقتدار کرده و فرایندهای مشارکت سیاسی را بسته یا غصب کرده باشد، دیگر مشروعیت مردمی نداشته و نمی­تواند مدعی مزایا و مصونیتهای حکومتی در عرصه بین­المللی باشد. سرنوشت حکامی همچون میلوشویچ، مبارک و قذافی به خوبی نمایانگر این واقعیت است. نکته­ی حایز اهمیت آن است که تمایز بین حاکمیت مردم و حکومت، در مواردی که حکومتی مشروعیت مردمی نداشته و به ارتکاب جنایات بین­المللی مبادرت می­کند، انواع مداخلات بشردوستانه را موجه می­نماید.

مسوولیت حمایت

فقدان پشتوانه مردمی برخی حکومتها و فجایعی که در دهه­های پس از تاسیس سازمان ملل متحد در سراسر جهان رخ داد، موجب شد کوفی عنان در سال 1999 مجمع عمومی سازمان ملل را خطاب قرار داده و پرسشهایی را برای جامعه بین المللی مطرح کند: در شرایطی همچون کوزوو و روآندا، اگر دولتهایی قادر و مایل بودند که از جمعیتهای قربانی حمایت کنند، آیا می­بایست تا زمان صدور مجوز شورای امنیت هیچ اقدامی نمی‌کردند و تنها نظاره­گر کشتار جمعی افراد بی­گناه می­شدند؟ از طرف دیگر، آیا مداخله بدون مجوز شورای امنیت، نظام شکننده امنیت جمعی را که پس از جنگ جهانی دوم تاسیس شده است، تضعیف نمی­کند و امکان مداخلات آتی را فراهم نمی­سازد؟ کوفی عنان از دولتها خواست راهی پیدا کنند تا به مفاد منشور جامه عمل بپوشانند و شورای امنیت به واقع در مقام مدافع «منافع مشترک» همه دولتها عمل کند.

        بر اثر سخنان دبیرکل وقت سازمان ملل و با توجه به فجایعی که بر اثر قصور شورای امنیت در چندین کشور حادث شده بود، به ابتکار دولت کانادا کمیسیونی به نام «کمیسیون بین­المللی راجع به مداخله و حاکمیت دولت» تاسیس شد تا امکان پاسخگویی نظام­مند به مواردی همچون روآندا وکوزوو را بررسی کند. این کمیسیون در سال 2001 گزارشی را با عنوان «مسوولیت حمایت» ارایه کرد و در آن ضمن تاکید بر اینکه حاکمیت دولتها را نمی­توان به نام مداخله کنار گذاشت، باید مفهوم حاکمیت را به نحوی تفسیر کرد که «مسوولیت اولیه حمایت از مردم هر کشور، با خود دولت است». بنابراین، در مواردی که دولتی قادر یا مایل نیست در برابر آسیبهای جدی حمایت لازم را از مردم خود به عمل آورد، «اصل عدم مداخله جای خود را به مسوولیت بین­المللی حمایت می­دهد».

این رویکرد در سال 2004 توسط هیات عالی رتبه منصوب دبیرکل سازمان ملل تایید شد. این هیات در گزارش نهایی خود ضمن یادآوری فجایع سومالی، بوسنی و هرزگوین، روآندا، کوزوو و دارفور سودان، اعلام کرد که مساله این نیست آیا دولتی «حق مداخله» دارد یا ندارد، بلکه مساله، «مسوولیت حمایت» همه دولتها است. به عبارت دیگر، هنگامی که افراد در معرض فجایعی همچون قتل عام، تجاوز، پاکسازی قومی و گرسنگی دادن هستند، همه دولتها مسوولیت دارند از آن افراد حمایت کنند. هیات مذکور، طیف گسترده­ای را برای پاسخ جامعه بین­المللی در نظر گرفته و توسل به زور را به عنوان آخرین چاره پیش بینی کرده است.

این گزارش اظهار داشته که شورای امنیت در مقام تجویز یا تایید توسل به زور، دست کم پنج معیار را در نظر بگیرد: 1- جدیت تهدید: آیا آسیب در حدی است که توجیه کننده اقدام نظامی باشد؟ 2- هدف: هدف اولیه اقدام نظامی باید ممانعت از تهدید مورد بحث باشد. 3- گزینه آخر: اقدام نظامی باید به عنوان آخرین راه انتخاب شود، یا در شرایطی اتخاذ گردد که دلایل متقن بر بی­فایده بودن اقدامات غیرنظامی وجود داشته باشند. 4- تناسب: در اقدام نظامی، اصل تناسب رعایت شود و به نحوی عمل شود که پاسخ کافی به تهدید داده شود. 5- موازنه آثار: اقدام نظامی باید بتواند تهدید را مرتفع کند و آثار عدم اقدام وخیم­تر از اقدام باشد.

اجلاس جهانی 2005 سازمان ملل نیز بر این امر صحه گذاشت. دولتها در آن اجلاس اعلام داشتند که در مواردی که دولتی قادر یا مایل نیست جمعیت خود را در برابر نسل کشی، جرایم جنگی، پاکسازی قومی و جرایم علیه بشریت حمایت کند، مسوولیت آن حمایت را می­پذیرند و بر اساس فصول شش و هفت منشور برای تحقق چنین حمایتی اقدام خواهند کرد.

نتیجه آنکه به نظر می­رسد امروزه، با وجود آنکه مداخله بشردوستانه مسلحانه همچنان مشروعیت ندارد، دولتهای جهان اتفاق نظر دارند که در شرایطی خاص و با لحاظ برخی معیارها، دیگر نباید از «مداخله» برخی دولتها سخن گفت، بلکه باید مقابله با برخی مسایل را «مسوولیت» همه دولتها دانست.