قانون جدید دیوان عدالت اداری در بوته نقد

جواد محمودی[1]

چکیده

پس از تجربه ناکام مربوط به عدم اجرای قانون شورای دولتی مصوب 1339، قانون اساسی جمهوری اسلامی به شرح اصول یکصد و هفتادم و یکصد و هفتاد و سوم، گام بلندی را در تأسیس یک مرجع قضایی ویژه برای رسيدگي به دعاوی مردم علیه مأموران و واحدهای دولتی برداشت. قوانین عادی و مقررات مختلفی نيز برای تسهیل آرمان یاد شده به تصویب رسیده­اند که هریک از آنها بیانگر تلاش برای ارتقاء سطح دادرسی­ها و توفیق شهروندان برای اقامه دعوا علیه دولت بوده است.

قانون جدید دیوان عدالت اداری مصوب 9/3/1385 مجلس شورای اسلامی ـ که برخی مواد آن نیز با دخالت مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب نهایی رسیده است ـ در مقام حل مشکلات اجرایی دیوان و استفاده از تجربه نزدیک به سه دهه حضور موثر آن مرجع در نظام قضایی کشور، می­باشد. در نوشتار پیش رو، ضمن تأکید بر شأن قضایی ديوان، با رویکردی انتقادی به قانون جدید، برخی وجوه مثبت و منفی آن را برمی­شماریم.

کلید واژه: قانون اساسی، قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1360، قانون جدید، حقوق شهروندان، تحولات مثبت، تحولات منفی.

فهرست مطالب

عنوان

چکیده

مقدمه

مبحث اول: دیوان عدالت اداری؛ نهادی اداری یا مرجعي قضایی؟

مبحث دوم: بررسی تحولات قانون جدید دیوان

گفتار اول: تحولات مثبت

اول ـ تقویت کادر قضایی دیوان

دوم ـ شفافيت استفاده از کارشناسان مشاور

سوم ـ منع تکرار تصمیم یا اقدام ابطال شده از سوی واحدهای دولتی

چهارم ـ تجویز اعاده دادرسی

پنجم ـ امکان صدور رأی وحدت رویه بر مبنای آرای مشابه صادره از شعب بدوی

ششم ـ انحصار وکالت به وکلای رسمی دادگستری

هفتم ـ گره گشایی از دستور موقت توأم با ابطال مصوبه

هشتم ـ تبیین موارد ضمانت اجرای آرای دیوان          

نهم ـ تبیین نحوه اجرای آرای دیوان

دهم ـ رفع خلأ ناشی از سکوت قوانین قبلی در خصوص مقررات ورود، جلب و اعتراض ثالث یا  استماع شهادت شهود

یازدهم: قرار گرفتن رئیس قوه قضاییه و رئیس دیوان در جایگاه شاکی

گفتار دوم: تحولات منفی

اول ـ حذف مرحله تجدید نظر

دوم ـ بی توجهی به تغییرات عناوین و صلاحیت‌های مراجع اختصاصی اداری

سوم ـ ابهام در جایگاه شاکی و متشاکی در دیوان

چهارم ـ نگرش انقباضی به محدوده صلاحیت‌های دیوان

1-      تصمیمات قضایی قوه قضاییه

2-      مصوبات و  تصمیمات شورای نگهبان قانون اساسی

3-      مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام

4-      مصوبات مجلس خبرگان رهبری

5-      مصوبات و تصمیمات شورای عالی امنیت ملی

6-      مصوبات و تصمیمات شورای عالی انقلاب فرهنگی

نتیجه‌گیری

مقدمه

    قانون جديد ديوان عدالت اداري پس از مدتها بحث و مذاكره، مجموعا در سه فصل و چهل و نه ماده به تصويب نهايي مجلس شوراي اسلامي و مجمع تشخيص مصلحت نظام (به نحو جزيي) رسيده است. اين قانون در مقام نسخ قوانين و مقررات مغاير بوده و مبناي عمل قضات ديوان، وكلا و عموم شهروندان مي‌باشد. در اين نوشتار خواهيم كوشيد ابعاد مختلف تحول ياد شده را مورد نقد و بررسي قرار دهيم:

مبحث اول: دیوان عدالت اداری؛ نهادی اداری یا مرجعي قضایی؟

مقصود از این مبحث، شفاف‌سازی شأن و جایگاه دیوان در نظام قضایی جاری کشور است، یعنی می­خواهیم بدانیم که دیوان عدالت اداری در شمار مراجع قضایی به شمار می­رود یا صرفاً یک مرجع اداری، محسوب می­گردد. پاسخ این سئوال، بسیار مهم است زیرا در صورت اثبات شأن قضایی دیوان و به طریق اولی، وصف قضایی یافتن آراء و تصمیمات آن مرجع، حمایت از حقوق بنیادین شهروندان در برابر دولت از تضمینهای به مراتب محکم­تری در مقابسه با نتایج ناشی از جایگاه صِرف اداری آن مرجع، برخوردار خواهد بود. شايد صلاحيت اختصاصي ديوان در كنترل اعمال اداري دولت و يا عنوان (ديوان عدالت اداري) در قوانين مربوطه، موجب شده باشد كه اين مرجع در برخي متون حقوقي، مرجعي اداري و تصميمات آن نيز داراي وجهه اداري، تلقي گردد.[2]

به نظر ما صِرف اشراف دیوان عدالت اداری بر مراجع اختصاصی اداری، دلیلی بر اداری دانستن شأن دیوان و آرای آن نیست، بلکه به دلایل زیر، قائل به شأن قضایی آن مرجع می­باشیم:

اول ـ اصل حاکمیت قانون[3] به عنوان قاعده­ زیربنایي دولت قانونمند[4]، موجب می­شود که از یک سو سلسله مراتب میان قواعد حقوقی عالی و تالی، رعایت گردد و از سوی دیگر رعایت این سلسله مراتب، خود به تنظیم رویکردهای کلی و جزئی اداره کشور انجامیده و نهایتاً از سلیقه گرایی و خودکامگی جلوگیری می­کند.

دوم ـ در قانون اساسی ما مجراهای مختلفی برای تحقق اصل حاکمیت قانون، پیش بینی شده است:

- شورای نگهبان، مأمور کنترل مطابقت مصوبات مجلس با قانون اساسی است؛[5]

- دیوان عدالت اداری، به تضمین مطابقت آیین نامه­ها و تصویب نامه­ها با قانون (عادی و اساسی) می­پردازد؛[6]

- دیوان عالی کشور، مرجع کنترل فرجامی آرای صادره از دادگاههای حقوقی و کیفری است.[7]

علاوه بر آن، اقتضائات مربوط به حضور شرع در نظام حقوقی ما ایجاب می­نماید که اصل حاکمیت شرع به موازات اصل حاکمیت قانون و حتی در مرتبه­ای عمیق­تر، مبنای کنترل مطابقت قانون اساسی مصوبات مجلس شورای اسلامی و حتی آیین نامه و مقررات دولتی با موازین اسلام، قرار گیرد.[8] این امر، وظیفه شورای نگهبان، دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور را دو چندان کرده است.

سوم ـ عمل اداری[9] بر مبنای اصل حاکمیت قانون، الزاماً باید مشمول کنترل­های یک مرجع عالی قضایی باشد و اینکه قانونگذار، دیوان عدالت را مرجع کنترل نهایی اعمال اداری می­شناسد، مفروض بر جایگاه صرفاً قضایی آن مرجع می­باشد.

چهارم ـ چنانچه قائل به شأن صرفاً اداری (و غیر قضایی) دیوان باشیم، باید الزاماً بپذیریم که: تمام آراء و تصمیمات صادره از دیوان عدالت اداری حتی آرای هیأت عمومی آن مرجع، حتماً باید در دیوان عالی کشورـ به عنوان عالیترین مرجع قضایی کشور ـ قابل اعتراض باشند، در غیر این صورت، اصل حاکمیت قانون و شرع در خصوص هنجارهای حقوقی سطح سوم (آیین نامه­ها و تصویب نامه­ها) منتفی بوده و مجرایی برای تحقق آن وجود نخواهد داشت.

پنجم ـ قوانین مربوط به دیوان عدالت اداری، ضمن آنكه تصریحی به قابل اعتراض بودن آراء صادره در دیوان عالی کشور ننموده­اند، حوزه هاي كاري مستقلي براي هردو مرجع، قايلند.

ششم ـ  اصولا مباشرت شخص یا اشخاص صرفاً قاضی در صدور رأی از جمله ارکان وجودی یک مرجع قضایی( در مفهوم خاص آن ) است، بدین معنا که چنانچه مستخدمان اداری ـ اجرایی در کنار عضو یا اعضای قاضی به صدور رأی بپردازند، رأی و تصمیم صادره، فاقد وصف قضایی بوده و دارای وجهه یک عمل اداری است: همچنانکه در کارنامه دیوان عدالت اداری، آرای صادره از شورای عالی ثبت، علیرغم حضور چند تن از قضات دیوان عالی کشور، دارای وصف اداری قلمداد شده و بالتبع، مشمول اشراف فرجامی دیوان عدالت گردیده­اند.[10]

با توجه به مطالب مذکور، چون شعب و هیأت عمومی دیوان، صرفاً متشکل از اعضای قاضی بوده و تنها آنان در صدور رأی، مداخله می­کنند، اطلاق وصف اداری به آرای صادره از آن مرجع و نتیجتاً اداری دانستن آنها، فاقد وجاهت است.

تصریح قانون جدید دیوان به منع کارشناسان مشاور از دخالت در انشاء رأی و یا مشارکت در رأی گیری شعب دیوان و هیئت عمومی آن،[11] بيانگر تأکید قانون گذار بر انحصار فرآیند صدور رأی به عضو با اعضای صرفاً قاضی  مي باشد.

هفتم ـ در صورت بروز اختلاف صلاحیت میان دو مرجع قضایی با صلاحیت ذاتی متفاوت، رأی دیوان عالی کشور ـ که حسب قرائنی عالیترین مرجع قضایی ایران به شمار می­رود ـ تعیین کننده است و تصریح قوانین دیوان به مرجعیت دیوان عالی کشور در حل اختلاف صلاحیت میان دیوان و سایر مراجع قضایی، دلالت بر شأن قضایی دیوان عدالت اداری دارد.[12]

مجموعه استدلالهای یاد شده، هرگونه تردید در شأن قضایی دیوان عدالت اداری و نتیجتاً عقیده به وصف اداری آراء و تصمیمات صادره از آن مرجع را برطرف می­سازد.

مبحث دوم: بررسی تحولات قانون جدید دیوان

در این مبحث، مجموعه تغييراتی را که قانون گذار در ساختار و صلاحیتهای دیوان به وجود آورده است در دو حوزه کلی تحولات مثبت و منفی، ارزیابی می­کنیم. مبنای اين ارزیابی، نتیجه نهایی مترتب بر تغییرات به عمل آمده از حيث ارتقاء یا تنزل شأن و جایگاه دیوان و توسعه یا تضییق دامنه صلاحیتهای این مرجع قضایی و نهایتاً تأثیرگذاری مثبت یا منفی آنها بر سطح حمایت از حقوق و آزادیهای شهروندان در برابر اقتدارات وسیع اداری است.

بدیهی است دیوان عدالت اداری از برخی جهات، شأن بلامنازع و شایان توجهی در نظام حقوقی فعلی ما دارد، زیرا صرفنظر از اشراف بر حوزه مدیریت اداری کشور، نقش غیرقابل انکاری در صیانت از سنت­ها و بایسته­های حقوق اساسی و به ویژه اصل بنیادین تفکیک قوا دارد: توضیح آنکه به موازات عملکرد موثر یک نهاد سیاسی ـ شورای نگهبان ـ بر مصوبات مجلس شورای اسلامی[13] که تلویحاً به حفظ تفکیک قوا و بازداشتن پارلمان از تعرض به اصول قانون اساسی ـ و از جمله اصل تفکیک قوا و تبعات آن یعنی منع دخالت قوه تقنینی در امور ماهوی قضایی و اجرایی ـ می­انجامد، دیوان عدالت اداری نیز از تعرض قوه مجریه به سایر قوا جلوگیری کرده و انطباق مقررات دولتی با قواعد برتر را نیز تضمین می­نماید.

گفتار اول: تحولات مثبت

به شرح زیر، تحولات مثبت را پی می­گیریم:

اول ـ تقویت کادر قضایی دیوان

اهمیت دیوان در کنترل قضایی بر اداره، مستلزم برخی کارآمدیهای ویژه قضات آن مرجع است. در قانون جدید به شرح ماده 3 و تبصره آن، شرایطی از قبیل پانزده سال سابقه کار قضایی و یا ده سال سابقه در مورد قضات دارای مدرک کارشناسی ارشد یا دکترا در یکی از گرایشهای رشته حقوق یا مدارک حوزوی معادل، برای تصدی به قضاوت در دیوان، شرط شده است. صرفنظر از آنکه تبصره ماده یاد شده، قضات شاغل در دیوان و قضات دارای حداقل 5 سال سابقه کار قضایی را از شمول این شرط، مستثنی دانسته است، به هر حال گماردن قضات دارای سوابق قضایی طولاني در دیوان، می­تواند به کارآمدی نسبی آن مرجع بینجامد، اگر چه تا رسیدن به آنچه که در فرانسه ـ مهد دادرسی اداری ـ در مورد شورای دولتی اعمال می­شود، فاصله زیادی دارد.

توضیح آنکه، ظرافتهای اعمال اداری دولت و پیچیدگیهای دادرسی اداری، ايجاب می­کند که صرفاً آشنایان به دانش حقوق اداری و یا حداقل، دانش آموختگان حقوق عمومی، طی فرایند آموزشی متفاوت با آموزش دوره مقدماتی قضایی دادرسان دادگاههای کیفری و حقوقی به خدمت دیوان در آیند.

بنابراین، اشتراط دارا بودن مدرک کارشناسی ارشد در گرایشهای یاد شده می­تواند به تخصصی­تر شدن کادر قضایی دیوان بینجامد.

دوم ـ شفافيت استفاده از کارشناسان مشاور

غیرحضوری بودن رسیدگیها در دیوان و پیچیدگیهای دعاوی اداری، استفاده از مشاوران خبره را ضروری می­سازد. قانون ديوان مصوب 1360 و آيين نامه اجرايي آن، اصل ضرورت استفاده از مشاوران  را بيان نموده[14] و حضور يك مشاور در هريك از شعب ( جز در مورد دعاوي موضوع بند الف ماده 11 همان قانون ) را حسب درخواست رييس شعبه مربوطه و اقدام رييس ديوان، ضامن دقت عمل آراي صادره مي دانست ليكن ماده 9 و تبصره­های (1) و (2) قانون جدید، نحوه حضور کارشناسان مشاور در فرایندهای رسیدگی را به نحو روشن تري مورد تأکید قرار داده است. زيرا صرفنظر از اينكه قانون جديد، اختيار شعب در استفاده از نظرات كارشناسي مشاوران- به هر تعداد كه لازم باشد و بدون توجه به نوع دعواي مطروحه – را به رسميت مي شناسد، تشريفات مربوط به درخواست رييس شعبه از رييس ديوان براي معرفي يك مشاور و ارجاع پرونده به وي، حذف شده است.البته، استفاده از كارشناس مشاور در هيات عمومي ديوان، موكول به دعوت قبلي ديوان است.[15]

البته نکاتی در این خصوص قابل ذکر است:

الف ـ ارجاع پرونده به مشاور یا مشاوران در زمره اعمال تخييري بوده و صرفا حسب درخواست و تشخیص شعبه دیوان، صورت می­گیرد[16] و ارجاع آن به مشاور، الزامي نيست علاوه بر آنکه شعبه مربوطه، تكليفي در پذیرش نظریه مشاور ندارد. این ديدگاه ـ علیرغم تصریح ماده یاد شده به صدور رأی شعبه پس از ملاحظه نظر مشاوره ـ می­تواند به تشریفاتی بودن نظریه مشاوران بینجامد.

ب ـ اگرچه قانون جدید، صدور نظریه مشاوران را موکول به درخواست دیوان کرده است لیکن مکانیزمی برای چگونگی ارجاع پرونده به مشاور پیش بینی نشده است، آیا قضات شعبه باید همانند رویه دادگاههای عمومی، مبادرت به صدور قرار کارشناسی نمایند یا آنکه صرف دستور شعبه یا ریس دیوان، کفایت می­کند؟ فقدان چنین مکانیزمی می­تواند مشکلاتی را در این حوزه ایجاد کند.

همانگونه كه قبلا گفته شد از جمله نوآوریهای مثبت در حوزه کار مشاوران، منع دخالت آنها در فرایند انشاء رأی است، بدیهی است این رویه به منظور حفظ وجهه قضایی محض دیوان، مقرر شده است.[17]

سوم ـ منع تکرار تصمیم یا اقدام ابطال شده از سوی واحدهای دولتی

یکی از مشکلات مربوط به ضمانت اجرای آرای دیوان، تکرار تصمیم یا اقدام متخلفانه ابطال شده در قالب فرمان اداری یا مقررات دولتی جدید است. اگر چه شورای نگهبان به شرح نظریه مورخ 17/11/83 خود، «اجرای مصوبه ابطال شده در مواردی که به مرحله اجرا در نیامده و نیز تصویب مصوبه­ای با همان مضمون و یا مبتنی بر همان ملاکی که موجب ابطال مصوبه شده است... بدون مجوز اخذ مجوز جدید...» را ممنوع می­داند، تصریح قانون گذار به این امر، می­تواند جنبه پیشگیری از تخلفات مربوط به عدم اجرای آراء دیوان داشته باشد».[18]

به نظر می­رسد صدور تصمیم یا اقدام جديد بر مبنای تصمیم و اقدام ابطال شده، در حکم استنکاف از اجرای آرای دیوان بوده و باید قرینه­ای برای تعقیب مأمور مستنکف باشد.

چهارم ـ تجویز اعاده دادرسی

اگر چه اعاده دادرسی در قوانین مربوط به آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب به عنوان یکی از موارد تجدید نظر فوق العاده، بیان گردیده است،[19] لیکن در قوانین قبلی مربوط به دیوان، شاهد سکوت قانونگذار در خصوص آن بوده­ایم. درج اعاده دادرسي در قانون جدید[20] می­تواند به تحقق بهتر قواعد دادرسی منصفانه در رسیدگیها، منجر شود. «تحصیل مدارک جدید بعد از صدور رأی از سوی یکی از طرفین» مبنای تحقق اعاده دادرسی بوده و مرجع رسیدگی مجدد نیز شعبه صادر کننده رأی است.

پنجم ـ امکان صدور رأی وحدت رویه بر مبنای آرای مشابه صادره از شعب بدوی

اگرچه قانون مربوط به وحدت رویه قضایی مصوب 1328، مبنای صدور راي وحدت رويه را وجود تعارض بین آرای شعب دیوان عالی کشور می­داند و به عنوان قانون مادر باید در سایر اجزاء دستگاه قضایی مورد الهام قرار گیرد ـ همچنانكه در قوانین و مقررات قبلی دیوان عدالت اداری نیز اين گونه بوده است[21] ـ لیکن قانون جدید در یک تحول تامل برانگيز، آرای مشابه متعدد صادره از شعب بدوی دیوان عدالت اداری را مبنای صدور یک رأی وحدت رویه  می­داند.[22] اگر چه این امر با مبانی شناخته شده صدور رأی وحدت رویه در نظام حقوقی ما سازگاری ندارد، لیکن از این جهت که می­تواند استنباط­های قضایی رایج در شعب بدوی در مورد دعاوی مشابه را از حالت محدود و غیر الزام آور بودن خارج نموده و به صورت کلی و الزام آور برای مراجع مربوطه و سایر شعب درآورد، دارای اهمیت است. ابتکار عمل یاد شده، عملاً استنباطهای محدود و حاشیه­ای را به رویه قضایی حاکم، تبدیل می­کند.

ششم ـ انحصار وکالت به وکلای رسمی دادگستری

وکلای رسمی دادگستری به دلیل آموزشهای نظری و کاربردی خاص خود علاوه بر اطلاعات حقوقی دانشگاهی، در راهبری دعاوی مطروحه در دیوان به مراتب، تواناتر از اشخاص فاقد شرایط یاد شده­اند.

قوانین قبلی دیوان در خصوص وکالت در آن مرجع، ساکت بوده­اند، صرفاً آیین دادرسی دیوان، آن را مختص وکلای رسمی دانسته بود.[23] اما حسب شکایت يكي از شهروندان، هیأت عمومی دیوان به استناد نظریه فقهای شورای نگهبان به ابطال آن اهتمام ورزید![24]

اينك كه انحصار وکالت به وکلای رسمی، نخستین بار در یک قانون عادی، گنجانیده شده است، امكان تغيير آن  به واسطه شكايت در ديوان منتفی بوده و عملاً شیوه استواری جهت تسهیل نقش وکلا در راهبری دعاوی مطروحه، جلوگیری از اطاله دادرسیها، طرح دعاوی واهی و یا خارج از صلاحیتهای دیوان به شمار ميرود.

هفتم ـ گره گشایی از دستور موقت توأم با ابطال مصوبه

یکی از مشکلات فراروی دیوان، نحوه رسیدگی به درخواست صدور دستور موقت توأم با ابطال مصوبه دولت است. به دلیل متفاوت بودن مرجع رسیدگیها (شعبه مربوطه در مورد دستور موقت[25] و هیأت عمومی در خصوص ابطال مصوبه[26]) نحوه تعامل آنها با یکدیگر در قوانین قبلی، مشخص نبود. مطابق قانون فعلی در صورت طرح درخواست صدور دستور موقت، همراه با ابطال یک مصوبه دولتی، ابتدائاً شعبه مربوطه به صدور دستور موقت (در صورت احراز ضرورت آن) پرداخته و سپس هیأت عمومی، به صورت خارج از نوبت به درخواست ابطال، رسیدگی می­کند.

قوانین قبلی دیوان، موارد صدور دستور موقت و به ویژه امکان صدور آن درخصوص آرای قطعی صادره از مراجع اختصاصی اداری را بیان نموده­اند، لیکن آیا اساساً تقاضای دستور موقت به دلیل اجرای مفاد یک مصوبه دولتی غیرقانونی، امکان پذیر است؟ پاسخ به این سئوال از این بُعد ممکن است که چنانچه اجرای یک مصوبه دولتی، به ورود خسارت غیرقابل جبران یا قابل جبران به نحو دشوار، بینجامد تقاضای دستور موقت، دارای وجاهت است.

هشتم ـ تبیین موارد ضمانت اجرای آرای دیوان

ضمانت اجرای تصمیمات دیوان در تمام مراحل از رسیدگیهای مقدماتی گرفته تا صدور رأی قطعی، در تثبیت شأن این مرجع و الزام دولت به تمکین در برابر تصمیمات صادره، بسیار مهم است. قوانین و مقررات سابق دیوان، موارد (حکم به انفصال) به عنوان ضمانت اجرای تصمیمات دیوان را به طور کلی منحصر به چند مورد خاص کرده بودند،[27] لیکن در قانون جدید، حسب نوع تخلف، شاهد امکان صدور حکم به انفصال در  موارد مختلف می­باشیم، امری که به تسریع در اجرای فرامین دیوان به دولت و حمایت بیشتر از حقوق و آزادیهای شهروندان می­انجامد:

1- انفصالِ مستنکف از اجرای دستور موقت دیوان:

مطابق ماده 26 قانون جدید «سازمان­ها، ادارات، هیأتها و مأموران طرف شکایت پس از صدور و ابلاغ دستور موقت، مکلفند برطبق آن اقدام نمایند و در صورت استنکاف، شعبه صادر کننده دستور موقت، متخلف را به انفصال موقت از شغل به مدت شش ماه تا یک سال و جبران خسارات وارده، محکوم می­نماید».

2- انفصال نماینده اشخاص حقوقی به دلیل عدم حضور در دیوان:

این ضمانت اجرا که می­تواند به کاهش اطاله دادرسی بینجامد، در تبصره سوم ماده 31 آمده و موجب انفصال موقت نماینده شخص حقوقی به دلیل عدم حضور در دیوان و ادای توضیح، به مدت یک ماه تا یک سال مي گردد.

3- انفصال به دلیل عدم تعیین نماینده توسط طرف شکایت یا عدم حضور شخص مسئول در مهلت اعلام شده از سوی شعبه دیوان:[28]

این ضمانت اجرا نیز که کاهش اطاله دادرسیها در دیوان را در پی خواهد داشت به تسریع پاسخگویی متناسب مسئولان دولتی، منجر می­گردد در غیر این صورت، انفصال موقت مسئولان مربوطه از خدمات دولتی از دو ماه تا یک سال را در پی خواهد داشت.

4- انفصال به دلیل عدم ارسال اسناد و مدارک:

از آنجا که رسیدگیها در دیوان، اصولاً غیرحضوری و بیشتر مبتنی بر اسناد و مدارک طرفین دعوی، به ویژه مأموران و واحدهای دولتی طرف شکایت می­باشد، تخلف آنان در ارسال اسناد و مدارک مربوطه به وقفه در رسیدگیها و سرگردانی شاکی می­انجامد، از این رو ضمانت اجرای مندرج در ماده 32 مبنی بر ضرورت ارسال مدارک و اسناد لازم، ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ و در صورت استنکاف، محکومیت به انفصال موقت از خدمات دولتی از یک ماه تا یک سال با کسر یک سوم حقوق و مزایا به مدت سه ماه تا یک سال، می­تواند مسئولان دولتی را از ارتکاب تخلف یاد شده برحذر دارد.

5- انفصال به دلیل عدم اجرای رأی شعبه:

اگر چه صدر ماده 37 استنکاف از اجرای رأی را به طور مطلق بیان نموده است لیکن با قرینه «تصدی شعبه صادر کننده» در صدور حکم به انفصالِ محکوم علیه، ضمانت اجرای مقرر در آن ماده، شامل «انفصال موقت از خدمات دولتی تا پنج سال و جبران خسارت وارده» ناظر به رأی صادره از شعبه دیوان است. بدیهی است، رأی آن شعبه، یک رأی ناظر به اصل دعوي و منصرف از دستور موقت می­باشد.

6- انفصال به دلیل عدم اجرای رأی هیأت عمومی دیوان:

قانون جدید، به دلیل اهمیت آرای هیئت عمومی (اعم از آرای وحدت رویه و آرای مربوط به ابطال مقررات دولتی) و لازم الاتباع بودن آن­ها برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری، ضمانت اجراهای متنوعی را در نظر گرفته است: انفصال موقت مستنکف از خدمات دولتی از سه ماه تا یک سال و یا پرداخت جزای نقدی از یک میلیون ریال تا پنجاه میلیون ریال و جبران خسارات وارده.[29] این ضمانت اجراها می­توانند به اجرای صحیح آرای دیوان در عالیترین سطح، بینجامند.

نهم ـ تبیین نحوه اجرای آرای دیوان

برخلاف دادگاههای حقوقی و کیفری که معمولاً دارای قوانین خاص نحوه اجرای آرای صادره می­باشند،[30] دیوان، همواره از نبود یک مکانیسم اجرایی برای روشن ساختن نحوه اجرای آرای خود، رنج می­بُرد. گام مثبتی که به شرح مواد 35 و 36 در قانون جدید برداشته شده، تا حدی می­تواند راهگشا باشد با این وجود، تصویب یک قانون مستقل و یا اختصاص موادی از آیین دادرسی دیوان به بحث اجرای آرا، می­تواند به حل بیشتر مشکلات موجود کمک کند.

واحد اجرای احکام دیوان، زیر نظر رئیس دیوان یا یکی از معاونان وی تشکیل می­شود و تعدادی دادرس علی البدل، اقدام به اجرای احکام صادره می­نمایند.[31] فرایند نظارت بر اجرای آرای دیوان نیز شامل انعکاس موضوعِ استنکاف از اجرای آنها از سوی شعبه صادر کننده رأی به رئیس دیوان ـ حسب درخواست محکوم له و ارجاع مراتب از سوی رئیس دیوان یا معاون وی به یکی از دادرسان مستقر در واحد اجرای احکام می­باشد.[32]

قانون جدید، شیوه­هایی را برای روشن ساختن نحوه اجرای احکام دیوان، مشخص ساخته است:[33]

-                                   احضار مسئول مربوطه و اخذ تعهد بر اجرای حکم یا جلب رضایت محکوم له در مدت معین

-                                   دستور توقیف حساب بانکی محکوم علیه و برداشت از آن به میزان مبلغ محکوم به در صورتی که حکم، یک سال پس از ابلاغ اجرا نشده باشد.[34]

-                                   دستور توقیف و ضبط اموال شخصی متخلف به درخواست ذینفع برطبق مقررات قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی).

-                                   دستور ابطال اسناد یا تصمیمات اتخاذ شده مغایر با رأی دیوان.

دهم ـ رفع خلأ ناشی از سکوت قوانین قبلی در خصوص مقررات ورود، جلب و اعتراض ثالث یا  استماع شهادت شهود

اگر چه آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی)، مواد متعددی را به مباحث مذکور، اختصاص داده است لیکن قوانین و مقررات قبلی دیوان، در خصوص آنها سکوت اختیار کرده بودند. مفاد ماده 29 قانون جدید، مبنی بر ارجاع مباحث یاد شده و نحوه اِعمال آنها به قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی) می­تواند علاوه بر رفع مشکلات عملی پیش روی دادرسان دیوان، مجموعه رسیدگیها را به اصول عدالت منصفانه، نزدیکتر کند.

یازدهم: قرار گرفتن رئیس قوه قضاییه و رئیس دیوان در جایگاه شاکی

در قانون جدید، رئیس قوه قضاییه و رئیس دیوان موظف شده­اند که در صورت اطلاع از مغایرت یک مصوبه با شرع یا قانون و یا خروج آن از اختیارات مقام تصویب کننده، موضوع را در هیأت عمومی دیوان مطرح و ابطال آن را درخواست نمایند.[35]

تحول یاد شده از چند جهت مهم است:

نخست آنکه، رؤسای قوه قضاییه و دیوان با استناد به گزارشهای دریافتی از مراجع نظارتی عام از جمله سازمان بازرسی و دادستان کل کشور می­توانند از مصوبه­های مغایر قانون، شرع و حدود اختیارات مقامهای تصویب کننده آنها، اطلاع یابند.

دیگر آنکه، قرار گرفتن رؤسای قوه قضاییه و دیوان در زمره شاکیان، از این جهت، مهم است که چنانچه هیچ كس اعم از اشخاص ذینفع و غیر آنها از میان شهروندان و يا مقامات دولتی ديگر، به دليل عدم اطلاع از مقررات حقوقي، مبادرت به طرح دعوي در خصوص ابطال یک مصوبه خلاف قانون، شرع و... ننمايند، ضمن آنكه اطلاق اصل حاکمیت قانون و شرع در نظام حقوقی ما زیر سئوال مي رود، احتمال تعرض به حقوق بنیادین شهروندان به مراتب افزایش می­یابد. در نتیجه، ورود مقامات یاد شده به جرگه شاکیان می­تواند به عملیاتی شدن بیشتر رسالتهای دیوان و نهایتاً حمایت بهتر از حقوق شهروندان بینجامد.

گفتار دوم: تحولات منفی

قانون جدید، علیرغم گامهای مثبتی که برداشته است، در موارد متعددی نیز نوعی تحول منفی، واپس گرایانه، در جهت تضعیف شأن دیوان، محدود کردن حوزه صلاحیتها و سلب حق شهروندان در توسل به دیوان به شمار می­رود. مجموعه تحولات یاد شده را به شرح زیر بیان می­داریم:

اول ـ حذف مرحله تجدید نظر

قانون جدید، آرای صادره از شعب دیوان را قطعی می­داند.[36] این تحول برخلاف مفاد قوانين قبلی است که آرای صادره از شعب دیوان را حسب اعتراض هر یک از طرفین در شعب تجدید نظر،قابل رسیدگی مجدد می­دانست.[37] شاید آنچه قانون گذار را در تحول مذکور، مصمم، ساخته تغییر ترکیب اعضای شعب بدوی از دو نفر به سه نفر (مرکب از یک رئیس و دو مستشار) باشد. احتمالاً قانون گذار در نظر داشته که با حذف مرحله تجدید نظر عادی از آرای شعب بدوی، اطاله دادرسیها را تا حدی كاهش دهد. البته، قانون جديد، نوعی تجدید نظر از آرای صادره از شعب بدوی را تجویز کرده که به نظر ما جزو موارد تجدید فوق العاده، بوده و بر دو نوع است:

نوع نخست، تجدید نظر فوق العاده از آرای صادره از ديوان اعم از آراي هيات عمومي و شعب است که حسب تشخیص رئیس قوه قضاییه یا رئیس دیوان مبنی بر مخالفت بیّن آنها با شرع یا قانون،[38] یا اعلام اشتباه قضات صادرکننده رأی[39] در مراجع ویژه­ای تحت عنوان «شعب تشخیص» قابل رسیدگی مجددند.

مورد دوم «اعاده دادرسی» است که حسب درخواست هریک از طرفین دعوی، مبنی بر تحصیل مدارک جدید بعد از صدور رأی شعبه، در همان شعبه، قابل رسیدگی مجدد می­باشند.

شعب تشخیص مذکور در سطور قبلی، مرکب از یک رئیس یا دادرس علی البدل و چهار مستشار، تشکیل می­شود، البته قانون جدید، شأن یک مرجع قضایی بدوی نیز برای شعب ياد شده، قائل شده است! [40]

تحول یاد شده از چند جهت قابل تأمل است:

- حذف مرحله تجدید نظر عادی و قطعی دانستن آرای صادره از شعب بدوی و تجویز موارد تجدید نظر فوق العاده به دلیل دشواری احراز مخالفت بیّن رأی صادره با شرع یا قانون و محوریت رؤسای قوه قضاییه و دیوان در احراز این مخالفت و نیز پایین بودن احتمال اعلام اشتباه قاضی یا قضات صادر کننده رأی بدوی، عملاً تعرض به حق مسلم و بنیادین شهروندان در توسل به دادگاه صالح (در مرحله تجدید نظر) مندرج در قانون اساسی[41] به شمار می­رود. تراکم دعاوی در دیوان و مشکلات مربوط به کادر قضایی آن به هیچ وجه، دلیلی برای تعرض به این حق مسلم و محروم کردن آنها از تجدید نظرخواهی از آرای صادره به نحو عادی نیست. دشواری موارد تجدید نظر فوق العاده یاد شده در سطور قبلی نیز عملاً محرومیت شهروندان ذینفع از توسل به دیوان (در مرحله تجدید نظر) را کامل می­کند.

- تحول یاد شده، با تعهدات دولت ایران در قبال اسناد بین المللی، مغایرت دارد.[42]

- مفاد ماده 18 مبنی بر اختیار رئیس قوه قضاییه در خصوص کنترل آرای صادره از حیث مخالفت بیّن یا قانون یا شرع، ریشه در قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه قضاییه مصوب 19/12/1378 دارد، قانونی که برای رئیس قوه، شأن قضایی، قائل شده است.

اینک که حسب قانون اصلاح ماده 18 اصلاحی قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب مصوب 24/10/1385، پس از احراز مخالفت بیّن آرای قطعی صادره از کلیه مراجع قضایی از جمله دیوان عالی کشور با شرع از سوی رئیس قوه قضاییه، تشخیص وی صرفاً به عنوان یکی از موارد اعاده دادرسی باعث رسیدگی مجدد در همان شعبه صادر کننده ـ نه شعبه تشخیص ـ بوده و عملاً در اجرای قانون اخیر، شعب تشخیص از ساختار دیوان عالی کشور، حذف شده­اند، اجرای مفاد قانون اصلاح شده قبلی در دیوان عدالت اداری و به تبع آن، تأسیس شعب تشخیص در دیوان، محل تأمل است. زیرا هنگامي که قانونگذار،حذف شعب تشخیص از ساختار دیوان عالی کشور را به عنوان سیاست کلان اصلاحات قضایی، مقرر نموده، دلیلی نداریم که در یک مرجع پایینتر ـ یعنی دیوان عدالت اداری ـ برخلاف آن سیاست، عمل کنیم. علاوه بر آن تأسیس شعب تشخیص به عنوان مراجع تجدید نظر فوق العاده اي که بتوانند هر یک از آرای دیوان ـ اعم از آرای صادره از شعب و هیأت عمومی دیوان ـ را  مورد کنترل و بررسی مجدد قرار دهند، به خصوص شأن هیأت عمومی دیوان که عهده دار ابطال مصوبه­های خلاف قانون و شرع و یا صدور رأی وحدت رویه است را به شدت تنزل می­دهد. همچنين، سمت قضایی رئیس قوه قضاییه- و به تبع وي، رئیس کل دیوان- می­تواند تهدیدی بالقوه برای استقلال قضایی دادرسان دیوان، به حساب آيد زیرا شأن مدیریتی مقامات یاد شده با اختیارات قضایی آنها، خلط شده و سطح استقلال حرفه­ای دادرسان را   به مراتب، کاهش می‌دهد.

در یک نتیجه گیری کلی، به نظر ما مفاد قانون اصلاح ماده 18... و نتیجتاً جزو موارد اعاده دادرسی تلقی شدن تشخیص رئیس قوه قضاییه در خصوص مخالفت بیّن آرای صادره با شرع یا قانون، در کنار ايجاد مرحله اعاده دادرسی در دیوان، باید اصولاً موجب انتفاء شعب تشخیص در دیوان عدالت اداری و محوریت شعب بدوی در پذیرش تشخیص مقام یاد شده به عنوان یکی از موارد اعاده دادرسی گردد.

- از جمله اشکالات وارده بر موارد تجدید نظرخواهی فوق العاده مندرج در قانون جدید، مقید نبودن آنها به مدت زمان خاصی است. آیا احتمال اعلام اشتباه قاضی یا قضات صادر کننده رأی و یا تشخیص اشتباه بیّن رأی صادره از سوی رئیس قوه قضاییه یا رئیس دیوان، همواره باید خطری فراروی اعتبار امر مختوم رأی یاد شده باشد؟ اصولاً آیا با این وجود، اعتبار امر مختومه در خصوص آرای دیوان ـ اعم از آرای شعب بدوی و یا هیأت عمومی ـ متصور است؟

دوم ـ بی توجهی به تغییرات عناوین و صلاحیتهای مراجع اختصاصی اداری

ماده 11 قانون دیوان مصوب 1360 از باب تمثیل، مصادیقی از مراجع اختصاصی اداری مشمول نظارت شکلی (فرجامی) دیوان را بیان کرده بود.[43] بند دوم ماده 13 قانون فعلی نیز پاره­ای از آنها را بیان داشته لیکن برخی تحولات مربوط به  حذف صلاحیت دیوان در نظارت بر آنها و یا تغییر عناوین مربوطه، تا حدی مورد غفلت، واقع شده است. برای مثال «شورای کارگاه» در زمان تصویب قانون دیوان در سال 1360، وجود داشته و به همین دلیل در ماده 11 آن قانون، انعکاس داشته لیکن با تصویب قانون کار مصوب 1369 شورای کارگاه عنواناً به «هیأت تشخیص» تغییر یافت، بنابراین درج عنوان «شورای کارگاه» در قانون فعلی، فاقد وجاهت است. از سوی دیگر ذکر عنوان «کمیسیون موضوع ماده 56 قانون حفاظت جنگلها و منابع طبیعی» موضوعاً منتفی است زیرا حسب قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی مصوب 1367 مجمع تشخیص مصلحت نظام، علاوه بر اینکه هیأتی متشکل از اعضای قضایی و اداری، جایگزین کمیسیون یاد شده گردیده است، اصولاً صلاحیت دیوان در پذیرش اعتراضات از آرای آن هیأت نیز حذف گردیده و هیأتهای مذکور مکلف به تعیین تکلیف هر نوع اعتراض در مهلت قانونی شده­اند.[44]

سوم ـ ابهام در جایگاه شاکی و متشاکی در دیوان

فلسفه تأسیس دیوان، رسیدگی به شکایات شهروندان به طرفیت دولت است. در عمل، رویه قضایی دیوان نیز جایگاه شاکی را متعلق به مردم (در مفهوم اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی) دانسته و طرف شکایت را منحصر به دولت و مأموران دولتی نموده است.[45] اگر چه اصولا مفاد  مواد مربوطه در قانون جدید باید به گونه­ای تفسیر شود که با روح و منطوق اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و نیز رویه قضایی لازم الاتباع هیئت عمومی دیوان، هماهنگ باشد، لیکن ابهامات متعدد در این خصوص در قانون جدید می­تواند تردیدهایی را در میان وکلا، شهروندان ذینفع و یا دادرسان دیوان برانگیزد، خصوصا به اين دليل كه قانون فعلي، ناسخ قوانين وقررات مغاير مي باشد. برای مثال، بند (1) ماده 13 به نحو مطلق، اشخاص حقیقی و حقوقی را در مقام شاکی قرار داده است. اشکالی بر عنوان «اشخاص حقیقی» وارد نیست لیکن اطلاق عنوان «اشخاص حقوقی» می­تواند جایگاه شاکی را در هاله­ای از ابهام فرو برد زیرا اشخاص حقوقی اعم از اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و نظایر آنها در حقوق عمومی می­باشند. اشخاص حقوقی حقوق خصوصی می­توانند در مقام شاکی در دیوان قرار گیرند لیکن چنانچه اشخاص حقوقی حقوق عمومی را نیز در زمره شاکیان در محضر دیوان بدانیم، فلسفه تأسیس دیوان، زیر سئوال می­رود. اطلاق عبارت «اشخاص حقیقی یا حقوقی» در مقام بیان شاکیان، در بند (1) ماده 19 به دلیل موسع بودن عبارت «هرکس» در قسمت اخیر اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی، موجه است لیکن اطلاق همین عبارت - به شرحی که باز گفته شد ـ در بند (1) ماده 13 مشکل آفرین بوده و بهتر است که عبارت «حقوق خصوصی» بدان افزوده شود تا جایگاه شاکی به اشخاص حقوقی حقوق خصوصی، اختصاص یابد.

علاوه بر آن تبصره (2) ماده 31 نیز طرح دعوا به طرفیت شخص حقیقی را مطرح نموده و مقرراتی را در خصوص آن بیان می­دارد، معلوم نیست با توجه به اختصاص قطعی جایگاه متشاکی به واحدها و مأموران دولتی، چرا و چگونه «شخص حقیقی» می­تواند طرف شکایت واقع شود؟ هریک از مسئولان یا مأموران دولتی، صرفاً از جهت شخصیت حقوقی خود، متصدی انجام اعمال اداری محوله­اند و اختیارات آنها نیز فرع بر شخصیت حقوقی آنها است، بنابراین فرامین، مصوبه­ها و تصمیمات آنها مشمول احکام و قواعد حقوق عمومی در زمره صلاحیت و شخصیت حقوقی آنها بوده و با اختیارات و فرامین صادره از یک شخص حقیقی معمولی (مشمول حقوق خصوصی) متفاوت است. پس، مفاد تبصره مذكور با رویه­های شناخته شده دیوان و ساختار صلاحیتی آن مرجع، ناسازگار می­نماید.

چهارم ـ نگرش انقباضی به محدوده صلاحیتهای دیوان

مفاد ماده 19 دائر بر بیان موارد صلاحیت هیأت عمومی دیوان است و از آنجا که یکی از وظایف کلیدی این مرجع، رسیدگی به شکایات از مصوبه­ها و آیین­نامه­ها است، بند (1) ماده یاد شده، موارد صلاحیت هیأت عمومی و تبصره آن، امور خارج از صلاحیت آن مرجع را بیان کرده­اند.

به نظر ما تصریح قانون جدید به موارد خارج از صلاحیت هیأت عمومی ـ و به عبارتی خط قرمزهای صلاحیت دیوان ـ در مجموع، شأن دیوان را به مراتب فرو کاسته و به تبع آن، احتمال تعرض واحدهای حاکمیتی مربوطه به حقوق بنیادین ملت در پوشش مصوبه­ها و مقررات اصولا دارای ماهیت و اعتبار قانون عادی را افزایش داده است. تبصره ماده 19 مواردی را از شمول نظارتهای دیوان خارج کرده و غیرقابل شکایت دانسته که به آنها می­پردازیم:

1- تصمیمات قضایی قوه قضاییه

صرفنظر از اینکه این عبارت، زاید است زیرا تصمیمات صادره از دادگاههای دادگستری، نظامی، دادگاههای انتظامی قضات و نیروهای مسلح در تبصره 2 ماده 13 به عنوان موارد غیرقابل شکایت در دیوان ذکر شده­اند، آیا عبارت «تصمیمات قضایی قوه قضاییه» با قید «قضایی» آن در مقام بیان جواز شکایت از تصمیمات غیرقضایی آن قوه است؟ آیا تصویب این عبارت در حکم نسخ نظریه تفسیری مورخ 21/10/1383 شورای نگهبان است که رسیدگی به شکایات از مقررات مصوب مقامات قوه قضاییه را خارج از صلاحیت دیوان، دانسته است؟[46]

به نظر ما مفهوم عبارت یاد شده را باید در راستای نزدیکتر شدن به آرمانهای اصل یکصد و هفتاد و سوم و تضمین بیشتر حقوق ملت، تفسیر کرد و نتیجتاً تصمیمات غیرقضایی قوه قضاییه ـ از جمله مصوبه­ها و مقررات مصوب رئیس و معاونان آن قوه ـ را الزاماً مشمول صلاحیتهای هیأت عمومی دیوان دانست، در غیر این صورت، ضمن آنکه اطلاق اصل حاکمیت قانون و شرع در خصوص مقررات مصوب دستگاه قضایی، زیر سئوال می­رود، ايفاي نقش قانون گذاری آن قوه در كنار رسالتهای قضایی خود، بسيار محتمل مي باشد.

2-ـ مصوبات و  تصمیمات شورای نگهبان قانون اساسی

تبصره ماده 19 به طور مطلق، مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان را خارج از حیطه صلاحیتهای دیوان می­داند، حال آنکه در این شورا، طیف متنوعی از اعمال سیاسی و اداری به چشم می­خورد، بدیهی است اعمال سیاسی، غیرقابل کنترل قضایی اند لیکن آیا اعمال اداری آن مرجع نیز باید خارج از محدوده کنترل قضایی باشند؟

توضیح آنکه تفسیر قانون اساسی،[47] کنترل مطابقت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و یا شرع[48] و نظارت بر انتخابات[49] (در قالب اعلام صلاحیت و یا عدم صلاحیت نامزدها و نیز اعلام صحت یا بطلان انتخابات در حوزه­های انتخاباتی مربوطه) در زمره اعمال سیاسی شورای نگهبان قرار دارند، لیکن اعمال اداری ـ مالی درون سازمانی، فرایند استخدام و تعامل با مستخدمان اداری و نیز اقدام به تصویب مقرراتی نظیر آیین نامه[50] و... به دلیل ماهیت اداری خود، لاجرم باید مشمول کنترل­های دیوان باشند. در نتیجه، اطلاق عبارت «مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان» برخلاف طبیعت چندگانه اعمال آن شورا و ناسازگار با رسالت دیوان عدالت اداری در کنترل اعمال اداری، ارزیابی می­شود.

3- مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام

رویکرد جدید قانون گذار در غیر قابل شکایت دانستن مطلق تصمیمات و مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، بیانگر قايل شدن شأن تقنینی محض براي این مرجع است، البته این رویکرد در پاره­ای از آرای دیوان نیز به چشم می­خورد.[51] به نظر ما صرفاً مصوبات مجمع در راستای وضيفه مربوط به حل معضلات نظام[52]، داراي وصف شبه تقنيني بوده و قانون گذاری ابتدایی آن مرجع در حوزه­های دیگر، مخالف با اصل محوریت پارلمان و مراجع تقنینی ویژه ـ نظیر همه پرسی تقنینی[53] ـ است؛ از این رو، شاید بتوان سایر تصمیمات مجمع از قبیل داوری میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و یا تصویب سیاستهای کلان نظام[54] را در زمره اعمال سیاسی (و نه تقنینی ) دانسته و آنها را از شمول کنترل­های دیوان، خارج نمود. با این حال، خروج مطلق مصوبات و تصمیمات مجمع از چتر نظارت قضايي، محل تأمل است: چرا که مجمع علاوه بر انجام عمل تقنینی و اعمال سیاسی پیش گفته، می­تواند منشأ صدور يرخي اعمال اداری نيز باشد؛ برای مثال دستورالعملی را برای نحوه بکارگیری پرسنل اداری و یا برقراری حقوق استخدامی آنها و یا اجرای قوانین استخدام درخصوص اشخاص مأمور به مجمع به تصویب برساند و یا شمول یا عدم شمول قانون کار درخصوص مستخدمان مربوطه را تصریح دارد. در صورت پذیرش اطلاق عبارت «تصمیمات و مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام» از دستورالعمل مغایر با قانون کار مصوب مجمع نمی­توان به دیوان شکایت کرد لیکن در صورت تخصیص اطلاق آن به واسطه اعمال اداری مرجع یاد شده، صلاحیت جزئی دیوان در خصوص كنترل آن اعمال، محرز مي نمايد. متأسفانه قانون جدید، جایی برای هیچ تخصیص و استثنایی نگذارده است.

4- مصوبات مجلس خبرگان رهبری

به طور کلی مجلس خبرگان، منشأ صدور سه نوع عمل مختلف است:

- عمل تقنینی که حسب جواز مندرج در قانون اساسی، آن مرجع به تصویب کلیه قوانین مربوط به وظایف محوله خود می­پردازد.[55]

- عمل سیاسی، شامل نظارت بر مقام رهبری و نهادهای تابعه وی و کنترل وجود و استمرار شرایط رهبری در وی و یا انتخاب رهبر جدید.[56]

- عمل اداری، شامل سلسله مراتب درون سازمانی، مدیریت دبیرخانه مجلس خبرگان و تعامل با کارمندان و وابستگان اداری آن مجلس.

بدیهی است اعمال تقنینی و سیاسی به لحاظ ماهیت خود، از شمول کنترل­های دیوان، خارج هستند لیکن مصوبات و تصمیمات مربوط به اعمال اداری آن مرجع را به هیچ دلیلی نمی­توان خارج از محدوده صلاحیت­های دیوان دانست، بنابراین اطلاق مندرج در تبصره ماده 1 در این خصوص، محل تأمل است.

5- مصوبات و تصمیمات شورای عالی امنیت ملی

از آنجا که شورای عالی امنیت ملی در زمره مراجع تقنینی کشور قرار ندارد، استناد به ماهیت تقنینی اعمال آن برای خارج کردن مصوباتش از چتر کنترل قضایی، موجه نیست مگر اینکه اعمال یاد شده را جزو اعمال سیاسی بدانیم. اما آیا همه مصوبات آن شورا دارای صبغه اعمال سیاسی اند؟ به نظر ما صرفاً آن دسته از تصمیمات و مصوبات شورای مذکور که مربوط به تعامل امنیتی دولت ایران با کشورهای دیگر یا سازمان­های بین المللی و یا مربوط به سیاستهای کلان دفاعی ـ امنیتی کشور بوده و در مقام نقش مشورتی شورا در حوزه­های امنیتی و امور نظامی به مقام رهبری، ارائه می­شوند، دارای وجهه عمل سیاسی، می­باشند. برای مثال مدیریت پرونده انرژی صلح آمیز هسته­ای ایران در آژانس بین المللی انرژی اتمی از سوی شورای یاد شده در زمره اعمال سیاسی قرار دارد، لیکن چنانچه تصمیم یا مصوبه شورا ناظر به اشخاص حقیقی یا حقوقی در کشور و یا دایر بر محدودیت فراروی حقوق فردی و اجتماعی شهروندان و یا محرومیت آنها از اِعمال حقوق قانونی خود ـ بدون استناد به هیچ رأی قطعی قضایی ـ باشد، این اعمال در زمره اعمال اداری شورا قرار داشته و لاجرم مشمول کنترلهای دیوان خواهند بود، امری که به دلیل اطلاق تبصره ماده 19 در بیان عدم صلاحیت دیوان در کنترل مطلق تصمیمات و مصوبات شورای یاد شده، به نحو نگران کننده­ای نادیده گرفته شده است.

6- مصوبات و تصمیمات شورای عالی انقلاب فرهنگی

در کارنامه دیوان عدالت اداری، دو رویه متضاد در قبال تصمیمات و مصوبات شورای مذکور، وجود داشته است:

 در رویه نخست که از بدو تأسیس دیوان تا سال 1372 ادامه داشته است به دلیل «در حکم قانون دانستن» مصوبات آن شورا، شکایات مربوط به مغایرت آنها با شرع یا قانون، مورد پذیرش نبوده و نتیجتاً کنترل مصوبات شورا، خارج از صلاحیتهای دیوان شمرده می­شد.[57]

- در رویکردی متفاوت، هیأت عمومی دیوان از سال 1378 به بعد، طی آرای متعددی، ضمن پذیرش صلاحیت خود در کنترل مصوبات آن مرجع، حسب مورد به شکایات مطروحه رسیدگی نموده است.[58]

متأسفانه، قانون جدید با در پیش گرفتن سیاست خارج کردن شورای مذکور از چتر نظارتی دیوان، ضمن آنکه آرای وحدت رویه چندین ساله را نسخ صریح می­کند، عملاً به مصوبات شورا وجهه تقنینی و یا شبه تقنینی
می­دهد، این امر، علاوه بر توسعه بی قاعده مراجع قانون گذاري کشور، احتمال محدود نمودن حقوق شهروندان و نظارت گریزی شورا را افزایش می­دهد، همچنانکه اجرای اصل حاکمیت قانون و شرع را در خصوص مقررات و مصوبات آن مرجع، دشوار مي سازد.

در مجموع، اگرچه به نظر ما مفهوم مخالف قابل استنباط از عبارت «تصمیمات قضایی قوه قضاییه» راه را بر امکان نظارت بر اعمال اداری آن قوه به ویژه آیین نامه­ها، بخشنامه­ها و دستورالعمل­های صادره فراوان و روزافزون، هموار می­سازد لیکن خارج کردن مطلق مصوبات و تصمیمات مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی می­تواند بیانگر یک رویکرد انقباضی و مبهم درخصوص بُعد ایجابی صلاحیتهای  ديوان، قلمداد شود.

نتیجه­گیری

قانون جدید با تکیه بر تجربه نزدیک به سه دهه فعالیت دیوان عدالت اداری در کشور و مشکلات عملی فراروی آن، سعی در تسهیل روند رسیدگیها و صدور رأی داشته است.

در نوشتاری که گذشت، برخی از وجوه مثبت و منفی قانون یاد شده مورد نقد و بررسی قرار گرفت. آنچه مهم است آنکه دیوان عدالت اداری به شأن و جایگاه شایسته خود در نظام قضایی کشور دست یافته و در ایفای نقش بنیادین و حیاتیِ حراست از حقوق شهروندان در برابر واحدهای دولتی و جلوگیری از تعرض به اصل محوری تفکیک قوا ـ از جانب قوه مجریه ـ توفیق یابد.

متأسفانه با وجود تحولات مثبت و کارآمدی که در قانون جدید به چشم می­خورد نقاط ضعفی نیز وجود دارد که گفتمان علمی ـ انتقادی صاحبنظران و حقوقدانان از يكسو و اولیای امور در دستگاه قضایی به ویژه دادرسان محترم دیوان عدالت اداری از سوي ديگر را می­طلبد. همچنانکه تطبیق شأن و جایگاه دیوان و تحولات آن با آنچه که در کشورهای خاستگاه این مرجع خطیر، جریان دارد می­تواند ما را در تعدیل نقاط ضعف یاد شده، یاری دهد. به نظر مي رسد مهمترین نقطه ضعف قانون جدید، نگرش انقباضی مفرط به حوزه صلاحیت­های دیوان عدالت اداری بدون توجه به بایسته­ها و لوازم اجرای اصل حاکمیت قانون و شرع در نظام حقوقی ايران (در سطح قواعد حقوقی درجه سوم یعنی آیین نامه و تصویب نامه­ها و...)، مفهوم عمل اداری و نیز نقش منحصر به فرد دیوان در تأمین آرمان­های قانون اساسی در این خصوص، می­باشد.

امید آنکه اصلاحات بعدی قانون پیش رو، بتواند به برجسته­تر کردن جایگاه دیوان و به طریق اولی، قانونمندتر کردن جریان امور اداری کشور ونهايتا تضمین حمایت از حقوق و آزاديهاي شهروندان بيانجامد.